您提出的“关于探索城中村改造合法进行新路径的建议”收悉，现答复如下。

　　代表在关于城中村改造路径的建议提出了两个新思路，一是通过民事诉讼程序，由村委起诉村民返还宅基地使用权；二是通过行政程序即由政府作出责令交回土地的行政决定书方式实现对宅基地的回收，我院负责主办关于建议中提到的民事诉讼程序是否得宜的问题。

　　土地征收根据土地性质可分为对国有土地和集体土地征收程序，城中村有其特殊性，可能存在三种土地形式，一是为全部为国有土地，二是为全部为集体土地，三是国有土地、集体土地兼有。对于国有土地征收，目前存在明确的法律规定:《国有土地上房屋征收补偿条例》、《山东省国有土地上征收与补偿条例》，在相应法律规范中对于征收补偿的具体操作规程等作出明确规定；对集体土地上房屋的征收补偿目前尚未有明确法律规制，一般采用根据《土地管理法》和地方政府补偿政策的规定进行实际操作的方式，由村委在政府相应征收行为中配合执行。

　　代表建议内容指向的是土地性质为集体土地的城中村房屋拆迁征收问题。建议提到的操作流程为，由村委会在前期经民主议定程序作出决议收回宅基地使用权，并层报至原批准用地人民政府（一般为区、县人民政府）作出收回宅基地土地使用权的批复，对于拒不返还宅基地的被拆迁人，由村委提起民事诉讼的方式判令返还。

　　根据法律规定，因房屋征收涉及公民不动产所有权，是居民最重要的财产权，并关涉作为基础民生的居住权，在对需保护的法益进行衡量时，应将此列为首位考量。而城中村的拆迁补偿涉及到城市治理方向、城市发展规划、集体权益保障及村民转移安置和未来职业规划安排等一系列综合性问题，并非村民委员会在村民自治范围内可自行决定处理的事项。通过民事诉讼程序由村委起诉村民返还宅基地的基础法理应为有关收回宅基地使用权的决定属于村民自治范围内事项、村民委员会有权自主通过村民会议或村民代表会议的方式作出是否集中统一收回的决议，但目前村民委员会组织法中并未对此作出列举。村民委员会属基层群众性自治组织，并不具备行政管理权能，对宅基地使用权的强行收回涉及公民基本财产权的保护，村委自行决定收回是对宪法、土地管理法等相关法律规定的突破，容易造成社会矛盾，形成不稳定因素。且该种处理模式需要有关政府的配合即作出同意村委决定的批复，但在无明确法律授权的情况下，相应决定也难以通过有关人民政府的审批，故应严格按照法律既有规定的模式处理，不宜进行突破，即仍应以由具有相关权能的人民政府作出征收决定后，由有关人民政府拟订方案组织实施，村委进行配合并具体执行补偿协议签订、补偿款发放落实等事宜的方式进行城中村改造。故此，经综合分析研判及调研走访，我们认为由村委决议作出收回宅基地使用权决定后通过提起民事诉讼诉求村民交还宅基地的模式在目前我辖区内尚不具有可行性。

　　感谢您对全市法院工作的关心和支持。

　　附相关法条：

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》：

　　第二十四条　涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：

　　　　（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

　　　　（二）从村集体经济所得收益的使用；

　　　　（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

　　　　（四）土地承包经营方案；

　　　　（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

　　　　（六）宅基地的使用方案；

　　　　（七）征地补偿费的使用、分配方案；

　　　　（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

　　　　（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

　　　　村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

　　　　法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

　　　　第二十五条　人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

　　　　村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

　　　　村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。

　　　　第二十六条　村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

　　　　村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

　　　　第二十七条　村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

　　　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

　　　　第二十八条　召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

　　　　村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

　　　　属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

　　《中华人民共和国土地管理法》：

　　　　第四十五条　为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

　　　　（一）军事和外交需要用地的；

　　　　（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

　　　　（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

　　　　（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

　　　　（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

　　　　（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

　　　　前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

　　第四十七条　国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

　　县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

　　多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

　　　　拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

　　　　相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

　　　　第四十八条　征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　　　征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

　　　　征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。

　　　　征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

　　　　县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》

　　第十九条　建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

　　　　第二十条　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

　　　　（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

　　　　（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

　　　　（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

　　　　在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

　　　　第二十一条　具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

　　　　第二十二条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

　　　　（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

　　　　（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

　　　　（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

　　　　（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

　　　　通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

　　　　第二十三条　具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

　　　　（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

　　　　（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

　　　　（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

　　　　（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

　　　　建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。

　　　　第二十四条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

　　第二十五条　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

　　被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

　　市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

　　　　征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。