村级事务“五代理”制度下村务信息公开的主体

　　【要点】

　　政府信息公开的一般原则是“谁制作谁公开，谁保存谁公开”。实行村级事务“五代理”工作制度后，本应由村务公开的事项，已完全纳入了乡镇政府（街道办事处）管理范畴，有些事项直接由乡镇政府（街道办事处）制作，但更多的是由其保存，查阅、抄录、复制相关档案时，须经乡镇政府（街道办事处）批准。从信息公开权限设定的原则分析，村级公开事务已完全由乡镇政府（街道办事处）掌控，村民委员会即便想公开，如果没有乡镇政府（街道办事处）的批准，一是相关档案无法查阅、抄录、复制、借阅，二是预公开的事项内容无法加盖村委会的公章，也即客观上也无法公开。因此，乡镇政府（街道办事处）作为唯一掌握相关信息的主体，负有依法披露的职责，与《中华人民共和国政府信息公开条例》规定相符，且与《中华人民共和国村民委员会组织法》第31条不冲突。

　　【案件】

　　原告（被上诉人）：胡某某

　　原告（被上诉人）：胡某

　　原告（被上诉人）：范某某

　　被告（上诉人）：淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处

　　原告胡某某、胡某、范某某系稷下街道办事处尧王村村民，于2015年11月6日向被告提出了政府信息公开申请，要求被告公开“稷下街道尧王村胡金龙成立的东方龙滤清器有限公司、淄博康华农业发展有限公司占地向尧王村委会所缴纳的土地使用费用”。被告于2015年12月16日作出了《关于胡某某、胡某、范某某三人信息公开申请的答复》，答复称原告申请公开的事项不属于被告职责范围，无法向其公开。原告不服，形成诉讼。

　　【审判】

　　一审法院经审理认为：被告虽非乡（镇）人民政府，但从临淄区村级事务“五代理”制度规定看，依法对其所辖的区域行使与乡（镇）人民政府相应的管理职能，亦应当承担相应的法律义务，也应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的规定履行信息公开职责。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第（七）项的规定，原告胡某某、胡某、范某某所申请信息是被告应当主动公开的信息。被告应当履行法定职责，向其辖区内的公民本案原告胡某某、胡某、范某某公开所申请的信息，并按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条的规定，按照申请人要求的形式予以提供。另根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，被告应当自收到申请之日起十五个工作日内予以答复。被告于2015年11月6日收到原告胡某某、胡某、范某某提出的政府信息公开申请，于2015年12月16日作出《关于胡某某、胡某、范某某三人信息公开申请的答复》，答复的时间已超过法律规定的期限，违反法定程序。综上，被告于2015年12月16日作出的《关于胡某某、胡某、范某某三人信息公开申请的答复》违反法定程序，应当予以撤销。被告应当履行法定职责，向原告胡某某、胡某、范某某公开其申请的信息（稷下街道尧王村胡金龙成立的东方龙滤清器有限公司、淄博康华农业发展有限公司占地向尧王村委会所缴纳的土地使用费用）。原告胡某某、胡某、范某某的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。

　　一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十二条之规定，判决如下：

　　1.撤销被告淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处于2015年12月16日作出的《关于胡某某、胡某、范某某三人信息公开申请的答复》（申请公开信息内容为“稷下街道尧王村胡金龙成立的东方龙滤清器有限公司、淄博康华农业发展有限公司占地向尧王村委会所缴纳的土地使用费用”）。

　　2.被告淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处于本判决生效后十五个工作日内对原告胡某某、胡某、范某某于2015年11月6日申请公开的政府信息（稷下街道尧王村胡金龙成立的东方龙滤清器有限公司、淄博康华农业发展有限公司占地向尧王村委会所缴纳的土地使用费用）予以公开，并书面答复。

　　淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处持原审意见提起上诉，二审法院经审理后认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十三条、第二十四条及第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度，应将《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况及时公开，接受村民的监督。乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。被上诉人胡某某、胡某、范某某要求公开“稷下街道尧王村胡金龙成立的东方龙滤清器有限公司、淄博康华农业发展有限公司占地向尧王村委会所缴纳的土地使用费用”，属于村民自治范围内的事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定予以处理。上诉人淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处于2015年12月16日作出胡某某、胡某、范某某三人申请信息公开的事项不属于上诉人职责范围，不予公开的答复符合法律规定。上诉人于2015年11月6日收到被上诉人提出的政府信息公开申请，于2015年12月16日作出答复，答复的时间已超过法律规定的15个工作日的期限，违反法定程序，但对被上诉人的权利不产生影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定，应当确认上诉人于2015年12月16日作出的《关于胡某某、胡某、范某某三人信息公开申请的答复》违法。上诉人上诉称其根据第二十四条第二款的规定于2015年11月25日作出《政府信息公开延期答复告知书》，上诉人于2015年12月16日进行答复并不超出法定期限。但上诉人在一审举证期限内未提交该证据，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条规定，上诉人二审中提交该证据，应认定政府信息公开延期作出答复没有证据，上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。

　　二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，作出如下裁定：

　　1.撤销淄博市临淄区人民法院(2016)鲁0305行初24号行政判决;

　　2.确认上诉人淄博市临淄区人民政府稷下街道办事处于2015年12月16日作出的《关于胡某某、胡某、范某某三人信息公开申请的答复》(申请公开信息内容为“援下街道尧王村胡金龙成立的东方龙滤清器有限公司、淄博康华农业发展有限公司占地向尧王村委会所缴纳的土地使用费用”)违法。

　　【评析】

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）对信息公开权限的规定见于第十七条:“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据本条规定，政府信息公开权限包括一般原则和特殊原则。前者可概括为“谁制作准公开，谁保存谁公开”;后者可概括为“法律、法规另有规定的从其规定”。

　　本案中，根据临淄区村级事务“五代理”工作制度，对于农村资金、帐务、资产、公章、档案，统一由乡镇政府（街道办事处）集中管理，由乡镇政府（街道办事处）“三资代理”服务中心（以下称代理中心）具体实施。各村将涉及村级账务、资金、资产、公章、民主决策、经济合同等村务公开、民主管理方面的档案材料实行由乡镇（街道办事处）集中代管制度，其他档案各村要建立档案室集中保存。由镇代管的各门类档案材料，按照一事一汇总、一月一收集、一年一整理的原则办理。代理中心要根据辖区内村级档案的保存数量，设置专用档案库房。需查阅、抄录、复制村级档案时，要经村委会同意，村主任签字后，报工作片总支书记和代理中心主任批准。各类档案严禁外借。

　　从临淄区村级事务“五代理”工作制度规定和实施情况看，临淄区五代理虽名为代理制度，实际是管理制度，该制度在各章均有明确条款规定，进行任何活动均需乡镇（街道办事处）批准方可使用资金、公章、调阅档案等。五代理制度将大量村务工作规定为街道办事处或乡镇人民政府管辖，此类信息客观上已纳入乡镇（街道办事处）的职责范围。根据五代理制度第五章档案管理规定，包括本案申请公开的涉及村级账务、资金、资产、公章、民主决策、经济合同等村务公开、民主管理方面的档案材料信息，均由乡镇政府（街道办事处）掌握且只能由乡镇政府（街道办事处）掌握。未经乡镇政府（街道办事处）签批，档案不能对外借阅。根据《政府信息公开条例》第2条，原告要求被告公开的信息属于被告在履行五代理制度及乡镇政府职责时获取的信息，且均以纸质存档档案室，属于政府信息。因此，根据“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则，被告作为唯一一个掌握信息的主体，应当有依法披露的职责。本案二审认为原告申请公开的事项，属于村民自治范围内的事项，不属于《政府信息公开条例》第2条规定的政府信息，应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定予以处理。笔者认为，在未实行村级事务“五代理”工作制度的情况下，对于诸如本案原告申请公开的村务事项，根据《政府信息公开条例》）第十七条规定，这些信息既不是乡镇政府（街道办事处）制作也非其保存，法律、法规也没有另有规定由其公开，也即其没有信息公开权限。确实应按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第31条的规定予以处理。但实行村级事务“五代理”工作制度后，如前所述，这些本应由村务公开的事项，已完全纳入了乡镇政府（街道办事处）管理范畴，有些事项直接由乡镇政府（街道办事处）制作，但更多的是由其保存，查阅、抄录、复制相关档案时，须经乡镇政府（街道办事处）批准。从信息公开权限设定的原则分析，在实行村级事务“五代理”工作制度背景下，村级公开事务已完全由乡镇政府（街道办事处）掌控，村民委员会即便想公开，如果没有乡镇政府（街道办事处）的批准，一是相关档案无法查阅、抄录、复制、借阅，二是预公开的事项内容无法加盖村委会的公章，也即客观上也无法公开。因此，此时，乡镇政府（街道办事处）作为唯一一个掌握相关信息的主体，负有依法披露的职责，与《政府信息公开条例》规定相符，且与《村民委员会组织法》第31条不冲突。二审法院的判决结果值得商榷。