盐业行政管理法律适用的正确选择

　　【要点】

　　《中华人民共和国盐业管理条例》没有设定盐产品批发经营企业需经审批的许可，地方性法规不能设立这一许可。《中华人民共和国盐业管理条例》没有对其他企业经营盐的批发业务规定行政处罚，地方性法规亦不能对该行为设定行政处罚。盐务行政机关作出的盐业行政处罚决定，尽管依据地方性法规，如果该地方性法规规定与作为行政法规的《盐业管理条例》不一致，人民法院审理该行政案件时应当适用《盐业管理条例》。

　　【案件】

　　原告（上诉人）：淄博某有限公司

　　被告（被上诉人）：淄博市临淄区盐务局

　　被告（被上诉人）：淄博市临淄区人民政府

　　2015年11月19日，被告淄博市临淄区盐务局在执法检查过程中发现原告某有限公司涉嫌违规销售其他用盐，遂以原告某有限公司的行为涉嫌违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定为由立案查处。被告淄博市临淄区盐务局经过对原告某公司法定代表人甘学锋的询问及现场调查勘验，查明原告某有限公司将其他用盐40吨销售给淄博爱翔工贸有限公司，被告淄博市临淄区盐务局依法进行了现场勘验、证据先行登记保存，行政处罚事先告知、责令（限期）改正违法行为通知书等程序后，于2015年11月26日作出了临盐政处罚字[2015]033号行政处罚决定书，认定原告某有限公司违规销售其他用盐40吨，违反了《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，设立盐业产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批准经营企业，第二十一条的规定，食盐由省盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业组织经销。根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予原告某有限公司1、没收其他用盐40吨；2、罚款人民币壹万捌仟元的行政处罚。原告某有限公司不服于2015年12月28日向被告淄博市临淄区人民政府提出行政复议申请，被告淄博市临淄区人民政府受理后，于2016年1月5日依法作出临政复决字[2015]第47号《行政复议决定书》，维持了临盐政处罚字[2015]016号《行政处罚决定书》。原告某有限公司不服，提起诉讼。

　　【审判】

　　一审法院经审理认为：被告淄博市临淄区盐务局有权对淄博市临淄区范围内包括其他用盐在内的盐业活动进行行政管理，有权对盐业违法案件进行查处并作出处罚，其具有合法的执法主体资格；被告淄博市临淄区盐务局适用作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》对原告作出处罚符合法律规定；被告淄博市临淄区盐务局给予原告没收其他用盐40吨，并按照该批盐产品的价值处以罚款人民币壹万捌仟元的行政处罚，事实清楚，程序合法，法律适用正确；被告淄博市临淄区人民政府维持了被告淄博市临淄区盐务局作出的临盐政处罚字[2015]033号《行政处罚决定书》，符合法律规定。综上所述，被告淄博市临淄区盐务局作出的临盐政处罚字[2015]033号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复决字[2015]47号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。

　　一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

　　驳回原告某有限公司要求撤销被告淄博市临淄区盐务局2015年11月26日作出的临盐政处罚字（2015）033号行政处罚决定书的诉讼请求。

　　某有限公司持原审意见提起上诉，二审法院经审理后认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。其第四款的规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。根据上述法律规定，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方性法规只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。《盐业管理条例》没有设定盐产品批发经营企业需经审批的许可，地方性法规、规章不能设立这一许可。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《盐业管理条例》没有对其他企业经营盐的批发业务规定行政处罚，地方性法规亦不能对该行为设定行政处罚。故上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人淄博市临淄区盐务局作出的盐业行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人淄博市临淄区人民政府作出行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。

　　二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项及第八十九条第一款第(二)项之规定，作出如下判决：

　　1.撤销淄博市临淄区人民法院(2016)鲁0305行初14号行政判决。

　　2.撤销淄博市临淄区人民政府临政复决字【2015】第47号行政复议决定。

　　3.撤销淄博市临淄区盐务局临盐政处罚字【2015]033号行政处罚决定。

　　【评析】

　　该案主要涉及地方性法规对盐业管理行政许可和行政处罚是否与上位法冲突两个问题。

　　一、关于地方性法规能否设定盐产品批发经营企业需经审批的许可问题。

　　行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予申请人从事特定活动的一种行政管理措施。行政许可法是规范行政许可的基本法，它规定了哪些情况需要设置行政许可、哪些情况可以不设定行政许可。根据行政许可法规定，全国人大常委会可以通过法律设定所有的行政许可。而对于那些尚未制定法律，但又确需设定行政许可的，国务院可以通过制定行政法规来设定。但是，地方性法规和地方性规章对行政许可的规定权则有较多限制。设定权和规定权是两种不同的立法权。所谓设定权是指法的创制权，是立法机关创制新的行为规范的权力，是从“无”到“有”。规定权是指现有的法的规范具体化的权力，不创制新的行为规范，是从“粗”到“细”。设定权和规定权都属于广义的立法权。创制性的立法是立法主体为了填补法律或者法规的空白而进行的立法；执行性的立法是为了执行某个特定的法律或者法规的规定而进行的立法，是对法律或者法规的具体化。根据宪法和立法法的规定，行政法规和规章作为行政机关的立法，它们都需要上位法作为“依据”，是为实施上位法而制定的实施性的规范性文件。地方性法规虽然不需要上位法作为“依据”，只要不与法律、行政法规“相抵触”就可以，但实践中地方性法规还是以实施法律、行政法规为主。因此，可以说行政法规、地方性法规和规章主要是为了保证宪法和法律的实施而制定的，从性质上讲，主要是执行性的立法。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款、第四款规定，地方性法规既可以对法律设定的行政许可作出具体规定，也可以对行政法规设定的行政许可作出具体规定。地方性法规在对法律、行政法规设定的行政许可作具体化时，不能增设新的行政许可。对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反法律、行政法规的其他条件。

　　在盐业管理领域，《中华人民共和国盐业管理条例》没有设定盐产品批发经营企业需经审批的许可，这已经说明国务院并不认为需要设定类似的行政许可。因此，地方性法规、地方政府规章不能在行政法规没有规定的情况下，创设新的行政许可。

　　二、关于地方性法规能否对其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚问题。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。对于该条的认识，应当从维护法制统一的角度来看。法制统一贯穿着两条主线，一条是全国人大及其常委会制定的法律，地方性法律不能抵触，这条线要坚持；另一条是我国幅员辽阔，民族众多，地区间发展不平衡，全国人大及其常委会制定的法律能否适应全局，是否兼顾各环节、各方面，立法时需要考虑。只有这两条主线相结合，才能真正维护法制统一。应当明确的是，法律特别是行政法律所列的处罚项目属于对特定行为的处罚，地方性法规不能超出法律规定的行为的处罚种类和幅度范围。这一点要坚持不能突破。根据该条，在已经制定法律、行政法规的情况下，地方性法规只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。地方性法规和地方性规章对未经审批许可进行盐产品批发的经营单位设定行政处罚，应当遵守行政处罚法所确立的原则和规定。由于《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方性法规亦不能对该行为设定行政处罚。

　　1993年3月11日，最高人民法院制发《最高人民法院关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的复函》。该复函指出：“人民法院审理行政案件，对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的，应当执行法律和行政法规的规定。”2003年4月29日，最高人民法院作出《对人民法院在审理盐业行政案件中如何适用<国务院食盐专营办法>第二十五条规定与<河南省盐业管理条例>第三十条第一款规定问题的答复》（法行【2000】36号)。内容是:“根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款关于‘法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定’的规定，《河南省盐业管理条例》第三十条第一款关于对承运人罚款基准为‘盐产品价值’及对货主及承运人罚款幅度为‘1倍以上3倍以下’的规定，与国务院《食盐专营办法》第二十五条规定不一致。人民法院在审理有关行政案件时，应根据《中华人民共和国立法法》第六十四条第二款、第七十九条第二款规定的精神进行选择适用。”这一答复有两个重要的内容必须予以强调:一是关于下位法与上位法冲突的确认。二是人民法院依照《立法法》第64条第2款和第79条第2款进行选择适用的权力。

　　本案中，《中华人民共和国盐业管理条例》没有设定盐产品批发经营企业需经审批的许可，地方性法规不能设立这一许可。《盐业管理条例》没有对其他企业经营盐的批发业务规定行政处罚，地方性法规亦不能对该行为设定行政处罚。淄博市临淄区盐务局作出的盐业行政处罚决定，尽管依据《山东省盐业管理条例》这一地方性法规，但如前所述，该地方性法规规定与作为行政法规的《盐业管理条例》不一致，人民法院审理该行政案件时应当适用《盐业管理条例》。二审法院认定淄博市临淄区盐务局作出的盐业行政处罚决定适用法律错误，依法应予撤销；淄博市临淄区人民政府作出行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销；一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。二审判决具有事实和法律依据。